Administracja samorządowa

Administracja samorządowa obejmuje organy oraz ich podmioty wykonawcze, które realizują zadania publiczne na rzecz wspólnoty samorządowej, zarządzają obywatelami oraz majątkiem samorządu, działając zgodnie z prawem i w jego granicach.

To zespół organów publicznych, które zostały powołane do wykonywania zadań państwa na poziomie lokalnym.

W Europie powstało wiele systemów administracyjnych, co sprawia, że każdy kraj stosuje nieco inne rozwiązania. Administracja w innych częściach świata w dużej mierze wywodzi się z europejskich modeli. Szczególną uwagę zasługują rozwiązania angielskie, amerykańskie, francuskie, niemieckie oraz szwajcarskie ze względu na ich charakterystyczne cechy oraz walory porównawcze.

Administracja samorządowa według państw

Francja

Francja do lat 50. XX wieku stosowała model centralistyczny, a decentralizacja administracji rozpoczęła się w 1954 roku, przy czym istotne reformy miały miejsce w latach 80. Istnieje trójstopniowy podział administracyjny: gminy, departamenty oraz regiony. Gmina ma kompetencje generalne, co oznacza, że wykonuje zadania, które nie zostały powierzone innym organom i nie są zabronione przez prawo. Do głównych zadań gminy należą: gospodarka przestrzenna, zarządzanie mieniem komunalnym, opiniowanie przebiegu dróg i planów zagospodarowania, organizowanie oraz świadczenie pomocy społecznej, klasyfikacja terenów o szczególnych walorach, wspieranie rozwoju gospodarczego, urbanizacja, gospodarka mieszkaniowa, kształcenie zawodowe, część ochrony zdrowia, szkolnictwa, pomocy społecznej oraz ochrony środowiska, a także organizacja działalności kulturalnej. Regiony odpowiadają za programowanie rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego, natomiast departamenty realizują świadczenia socjalne, takie jak: ochrona sanitarna, nadzór nad szkolnictwem ponadpodstawowym, wypłacanie świadczeń oraz utrzymanie wysypisk śmieci i transportu szkolnego. Na poziomie regionów i departamentów współistnieje władza rządowa, co może sugerować większy dualizm władzy w porównaniu do Polski. Jednakże, dzięki organizacji i doświadczeniu, samorządy działają sprawnie, ponieważ otrzymały określone bloki zadań, co minimalizuje przeplatanie kompetencji. Organy samorządowe mogą samodzielnie ustalać sposoby realizacji zadań oraz współpracować z jednostkami rządowymi.

Niemcy

Historia samorządności w Niemczech sięga XIX wieku, kiedy to w Prusach wprowadzono system zarządzania lokalnego oparty na instytucjach podobnych do współczesnego samorządu terytorialnego. Po II wojnie światowej zróżnicowanie organizacyjne wynikające z istnienia stref okupacyjnych wpłynęło na obecność elementów modelu anglosaskiego i francuskiego w zachodnich landach. Oprócz administracji rządowej, istnieją administracje krajowe (landy), które obejmują parlamenty krajowe oraz regencje.

Samorząd terytorialny funkcjonuje na poziomie gminy oraz powiatu. Warto zauważyć, że landy mają prawo do kształtowania samorządu, co oznacza, że w niektórych przypadkach najniższym poziomem samorządu są dzielnice, jak np. w Hesji. Gminy zajmują się sprawami meldunkowymi, paszportowymi, prowadzeniem akt stanu cywilnego, obroną cywilną, nadzorem budowlanym, ochroną zdrowia, inspekcjami przemysłowymi, opieką socjalną, szkolnictwem podstawowym, infrastrukturą techniczną, ochroną przeciwpożarową, utrzymywaniem terenów sportowych, bibliotek oraz przedsiębiorstw użyteczności publicznej. Powiaty realizują zadania, których gminy nie mogą zrealizować, takie jak ochrona środowiska, kontrola zanieczyszczenia powietrza, rozbudowa dróg, rozwój przedsiębiorczości i turystyki, oraz nadzór budowlany. Samorządy mają zapewnioną swobodę w realizacji zadań, a w Niemczech istnieje tendencja do łączenia małych gmin w większe związki, co pozwala na pełne korzystanie z praw.

Polska

Samorząd gminny, powiatowy oraz wojewódzki to zrzeszenia wszystkich mieszkańców danej gminy, powiatu czy województwa, które mają osobowość prawną i realizują zadania z zakresu administracji publicznej. Samorząd działa na podstawie upoważnień oraz w ramach środków przyznanych przez Konstytucję i ustawy.

Państwo ma prawo jedynie do nadzorowania działań samorządów, a zakres i formy tego nadzoru są ściśle określone przez prawo. Samorząd terytorialny podejmuje decyzje albo poprzez mieszkańców, albo przez swoje organy. W Rzeczypospolitej Polskiej istnieje trójstopniowy podział terytorialny, którego jednostkami są:

województwa (16),
powiaty (314 powiatów i 66 miast na prawach powiatu),
gminy (2478 gmin), z możliwością tworzenia jednostek pomocniczych, takich jak sołectwa, dzielnice czy osiedla.

Administracja samorządowa funkcjonuje na poziomie województwa (marszałek, sejmik, zarząd województwa), powiatu (starosta, zarząd powiatu, rada powiatu) oraz gminy (prezydent, burmistrz lub wójt, rada gminy). W miastach na prawach powiatu istnieje urząd miasta (prezydent oraz rada miasta). Warto zauważyć, że na poziomie województwa występuje swoista dwuwładzę, gdzie dwa urzędy mają ten sam zakres terytorialny i często nie są w stanie rozdzielić swoich zadań.

Podstawą prawną dla działalności administracji samorządowej są Konstytucja RP oraz ustawy. Zasada pomocniczości zawarta w preambule do Konstytucji wskazuje na konieczność tworzenia ustroju, w którym rola państwa w zaspokajaniu potrzeb jednostek i społeczności będzie ograniczona do niezbędnego minimum. Zasada decentralizacji władzy publicznej nakłada obowiązek przekazania jak największej liczby zadań publicznych podmiotom działającym na własną odpowiedzialność, zapewniając im odpowiednią niezależność oraz niezbędne środki. Wzmocnieniem tej zasady jest przyznanie samorządowi istotnej części zadań publicznych. Artykuł 163 Konstytucji wprowadza zasadę domniemania kompetencji samorządu, co oznacza, że jeżeli ustawy szczegółowe nie wprowadzają innych przepisów, domniemywa się kompetencję gminy. Kluczową dyrektywą podziału terytorialnego jest zasada unitarności, co oznacza brak możliwości wprowadzania autonomii lub nadawania uprawnień ustawodawczych, które mogłyby naruszyć jednolitość państwa. Wszystkie jednostki zasadniczego podziału terytorialnego muszą być jednostkami samorządu terytorialnego.

Prawne podstawy działania administracji samorządowej na poszczególnych szczeblach są określone w następujących ustawach: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (u.s.g.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (u.s.p.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (u.s.w.), ustawa z dnia 28 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.

Warto dodać, że jednostki samorządu na różnych szczeblach nie podlegają sobie nawzajem. Organy nadzoru to Prezes Rady Ministrów, wojewoda oraz Regionalna Izba Obrachunkowa w zakresie finansów. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny oraz Najwyższa Izba Kontroli pełnią funkcje kontrolne. Od decyzji nadzorczych przysługuje skarga do WSA. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego wprowadza w art. 8 zasadę, że kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być realizowana jedynie na podstawie konstytucji lub ustawy.

Szwajcaria

Szwajcarski model samorządowy formalnie powstał w XIX wieku i z uwagi na ukształtowanie terenu oraz różnorodność kulturową wykształcił unikalne rozwiązania. Gminy stanowią jedyny poziom samorządu, wywodząc się z grup osad wspólnie zarządzających, które stworzyły konfederację szwajcarską. W związku z tym posiadają dużą samodzielność, realizując wszystkie lokalne zadania, w tym nadawanie obywatelstwa gminy, które jest niezbędne do ubiegania się o obywatelstwo państwowe. Istnieje wiele rodzajów gmin, które rozwijały się na przestrzeni lat: gminy obywatelskie (najstarsze), ogólne (współczesne, podobne do gmin w innych krajach), specjalne (powołane do realizacji określonych zadań, np. pomocy społecznej), kościelne oraz szkolne. Na jednym terytorium może istnieć wiele różnych gmin, z których każda może mieć swój majątek i realizować swoje zadania. W związku z trudnościami administracyjnymi dąży się do uproszczenia struktury gmin, pozostawiając jedynie gminy ogólne. Główne zadania gmin ogólnych obejmują: organizację wewnętrzną, zarządzanie majątkiem, egzekucję podatków gminnych, podstawowe i średnie szkolnictwo, ochronę zdrowia i opiekę społeczną, gminną policję, planowanie lokalne, roboty publiczne, utrzymanie infrastruktury technicznej oraz lokalnej komunikacji publicznej, a także urządzeń kulturalnych i sportowych. Zakres zadań gmin ogólnych stale się poszerza.

Wielka Brytania i Stany Zjednoczone

Model angielski jest najstarszy, ponieważ zainicjowany został w XVII wieku, kiedy to po powstaniu parlamentu przekazano administrację terenową związkom samorządowym. Główną zasadą funkcjonowania angielskiego samorządu, a później również amerykańskiego, jest zasada ultra vires, która pozwala jednostkom lokalnym na realizację jedynie tych zadań, które zostały im przyznane ustawą. Przykładem przeciwnego podejścia są kraje europejskie, gdzie domniemuje się kompetencje samorządu najbliższego mieszkańcowi (zwykle gminy). W Stanach Zjednoczonych zasada ta została zastąpiona tzw. zasadą Dillona, która stwierdza, że jednostka samorządu może podejmować tylko takie działania, do jakich została ustawą powołana, a na niej spoczywa obowiązek udowodnienia swojej legitymacji. W związku z tym, samorząd może wykonywać jedynie te zadania, które są bezpośrednio określone w ustawach, niezbędne do ich realizacji oraz te, które są konieczne do osiągnięcia głównego celu istnienia jednostki. Obecnie zasada ta jest stosowana mniej rygorystycznie, co pozwala na używanie ogólnych klauzul kompetencyjnych zamiast ściśle opisanych praw i obowiązków.

Przypisy

Bibliografia

Dolnicki B., Modele samorządu terytorialnego w Europie i w Polsce, Wydawnictwo A. Abramskiego, Katowice 1994

Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, Strasburg 15 października 1985 (Dz.U. z 1994 r. nr 124, poz. 607)

Izdebski H., Historia administracji, wyd. III, Liber, Warszawa 1996

Izdebski H., Kulesza M., Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999

Kisiel W., Władze lokalne w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Pragmatyczne zróżnicowanie, Uniwersytet Jagielloński, Kraków 1995

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, z dnia 2 kwietnia 1997 (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483)

Ochendowski E., Prawo administracyjne, Dom organizatora, Toruń 2000

Panejko J., Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Impreimerie de Navarre, Paryż 1926

Samorząd terytorialny i administracja w wybranych krajach. Gmina w państwach Europy Zachodniej, pod red. J. Jeżewskiego, Uniwersytet Wrocławski, Wrocław 1999

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40)

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2022 r. poz. 528)

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 547)

Ustawa z dnia 28 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. z 1998 r. nr 96, poz. 603)

Wawak S., Analiza i doskonalenie systemów zarządzania jakością w urzędach gminnych, pr. doktorska, AE w Krakowie, 2007