Administracja publiczna

Administracja publiczna może być analizowana z różnych perspektyw oraz mieć różne definicje, jednak w skrócie odnosi się do ludzi, struktur i działań w obrębie administracji państwowej, rządowej oraz samorządowej. Można ją również zdefiniować jako zestaw działań, czynności i przedsięwzięć organizacyjnych i wykonawczych, które mają na celu realizację interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, działające na podstawie przepisów prawa.

Pojęcie „administracja” wywodzi się z łacińskiego słowa ministrare, co oznacza kierować, służyć, pomagać oraz wykonywać. Przedrostek ad wskazuje na celowe, długotrwałe i systematyczne działanie.

Problemy z stworzeniem idealnej definicji administracji towarzyszyły już wczesnym próbom jej zdefiniowania. L. von Stein stwierdził, że administracja to „to, czego nie potrafię nazwać”. Z kolei J. S. Langrod uznał, że administracja to planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a poprzez tych ludzi suma urządzeń, którymi dysponują.

Podstawową definicją administracji, uznawaną obecnie za klasyczną, jest definicja O. Mayera, którą akceptuje również W. Jellinek. Mówi ona, że administracja to działalność państwa, która nie obejmuje ustawodawstwa ani sądownictwa. Definicja ta opiera się na trójpodziale władzy zaproponowanym przez Monteskiusza i jest uznawana w naukach prawnych za definicję „wielkiej reszty” lub quasi-negatywną.

W oparciu o definicję quasi-negatywną, E. Ochendowski sformułował współczesny pogląd, że „administracja to ta działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne, czyli zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej”.

Najszerszą definicją, która łączy aspekty podmiotowe i przedmiotowe, jest definicja prof. Lipowicz: „Administracja to system złożony z ludzi, zorganizowany w celu stałej i systematycznej realizacji dobra wspólnego jako misji publicznej, polegającej głównie (choć nie wyłącznie) na bieżącym wykonywaniu ustaw, wyposażonych w władztwo państwowe oraz środki materialno-techniczne”.

Podział administracji publicznej

Administracja publiczna łączy różne administracje działające w obszarze spraw publicznych, w szczególności administrację państwową, rządową oraz samorządową. Termin ten odnosi się do struktur, działań i ludzi wszystkich rodzajów administracji.

Można wyróżnić:

Administrację publiczną w ujęciu organizacyjnym (podmiotowym) – ogół podmiotów administracyjnych, czyli organy administracji oraz inne podmioty wykonujące określone funkcje w zakresie administracji publicznej.
Administrację publiczną w ujęciu materialnym (przedmiotowym) – działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne, czyli zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej.
Administrację publiczną w ujęciu formalnym – wszelkie działania podejmowane przez podmioty administracyjne, niezależnie od ich charakteru.
Administrację publiczną w ujęciu negatywnym – działania aparatu państwowego, które nie są ani ustawodawstwem, ani sądownictwem.
Administrację publiczną w ujęciu pozytywnym – działalność organizatorską państwa.
Administrację publiczną w ujęciu przedmiotowo-podmiotowym – znana definicja H. Izdebskiego i M. Kuleszy, według której administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych mających na celu realizację interesu publicznego przez różne podmioty na podstawie ustawy.

W historii administracji znana jest także pozytywna definicja administracji publicznej, używana w państwach totalitarnych (np. III Rzeszy). Mówi ona, że administracja publiczna to kształtowanie życia wspólnoty przez specjalnie do tego powołany aparat, według planu ustalonego przez kierownictwo polityczne (np. Führera). Pomija ona udział obywateli w sprawowaniu władzy, kładąc nacisk na dominację władzy nad jednostką oraz pierwszeństwo obowiązków obywatelskich przed prawami jednostki. Ujęcie administracji publicznej jest zatem uzależnione od ustroju, w którym jest formułowane.

Według Leksykonu Budżetowego, administracja publiczna składa się z trzech grup podmiotów:

administracja samorządowa – podlegająca samorządom,
administracja rządowa – podlegająca rządowi, która dzieli się na centralną (administracja ministerstw i centralnych organów rządowych, takich jak Komenda Główna Policji czy Główny Urząd Nadzoru Budowlanego) oraz terenową,
administracja państwowa – niepodlegająca rządowi, np. administracja prezydencka, Najwyższa Izba Kontroli, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Sądownictwa czy Narodowy Bank Polski.

Monizm i dualizm administracji publicznej

W administracji publicznej można zaobserwować dwa zjawiska:

monizm administracji – polega na istnieniu wyłącznie administracji państwowej, bez realnego samorządu, co ma miejsce w państwach totalitarnych. Nawet jeśli istnieją instytucje samorządowe, są one jedynie fasadowe, jak miało to miejsce w PRL, gdzie Rady narodowe pełniły rolę organów samorządowych, ale w rzeczywistości wypełniały polecenia władz centralnych.
dualizm administracji – oznacza podział administracji publicznej na rządową i samorządową, co jest podstawową zasadą w państwach demokratycznych i wiąże się z decentralizacją.

Funkcje administracji publicznej

Funkcja porządkowo-reglamentacyjna związana jest z ochroną porządku publicznego i bezpieczeństwa zbiorowego. Czasami nazywana jest po prostu reglamentacyjną, ponieważ dotyczy regulowania życia obywateli (np. poprzez kodeks drogowy).

Funkcja świadcząca polega na świadczeniu usług publicznych, które mogą być realizowane przez instytucje z sektora publicznego (np. przedsiębiorstwa użyteczności publicznej). Organy administracji publicznej zaspokajają potrzeby społeczne, dbając o utrzymanie szpitali.

Funkcja regulatora rozwoju gospodarczego przejawia się w stosowaniu klasycznych instrumentów polityki, takich jak zezwolenia, kontyngenty czy cła, a także w udziale państwa w zarządzaniu gospodarką narodową. Administracja publiczna może nie tylko ingerować w życie gospodarcze, ale także prowadzić działalność gospodarczą (etatyzm).

Funkcja organizatorska, w ramach której organy administracji podejmują działania twórcze i innowacyjne, na przykład gdy urzędnicy gminni starają się pozyskać fundusze unijne.

Funkcja wykonawcza polega na wdrażaniu przepisów. Organy administracji muszą przestrzegać prawa, zgodnie z zasadami legalizmu, co odnosi się zarówno do prawa administracyjnego materialnego (gdzie urzędnik regulując prawa i obowiązki obywateli działa władczo), jak i procedur (gdy organ wydaje decyzję administracyjną na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego). Czasami urzędnicy mogą opierać swoje decyzje na uznaniu administracyjnym (swobodnym uznaniu).

Funkcja kontrolno-nadzorcza dotyczy możliwości państwa kontrolowania i nadzorowania obywateli, na przykład stowarzyszeń.

Funkcja prognostyczno-planistyczna polega na formułowaniu przez władzę publiczną prognoz, na przykład dotyczących wzrostu zanieczyszczenia środowiska naturalnego.

Czasami funkcje administracji publicznej określane są jako płaszczyzny jej działania.

W XXI wieku rola administracji publicznej w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczeństwa (funkcja świadcząca) zyskuje na znaczeniu. Część zadań państwa w tym zakresie przekazywana jest organizacjom pozarządowym oraz samorządom. Ważną rolę odgrywają także samorządy miejskie, co wynika z urbanizacji, czyli rozrostu miast. Przenoszenie uprawnień z administracji rządowej na administrację miejską określane jest jako komunalizacja administracji publicznej.

Cechy administracji publicznej

przymus,
monopolistyczny charakter,
trwałość,
planowość (chociaż można wyobrazić sobie administrację zanarchizowaną, w której urzędnik otwierałby urząd o dowolnej porze),
ciągłość,
stabilność,
apolityczność,
fachowość (osiągana dzięki edukacji urzędników oraz doświadczeniu),
wyodrębnienie i uporządkowanie organizacyjne oraz kompetencyjne,
legalizm (oparty na obowiązujących przepisach prawa),
poszanowanie interesu publicznego, czyli dobra ogólnego (na przykład ochrona obywateli oraz środowiska naturalnego w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju).

Zasady organizacji i działania administracji publicznej

Zasada związania administracji prawem – organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w granicach ich stosowania.
Zasada kierownictwa – działania organu administracji publicznej o charakterze organizacyjnym, inicjatywnym, koordynacyjnym, kadrowym, nadzorczym i kontrolnym.
Zasada koordynacji – harmonizowanie działań różnych organów administracji publicznej w celu osiągnięcia zamierzonych celów.
Zasada kolegialności – wspólne podejmowanie decyzji przez kilka osób.
Zasada jednoosobowości – tworzenie jednoosobowych organów administracji oraz podejmowanie decyzji przez jedną osobę.
Zasada zakresu działania i właściwości (kompetencji) organu – określenie w przepisach ustrojowych prawa administracyjnego zakresu spraw, jakimi dany organ się zajmuje. Kompetencja oznacza zestaw uprawnień organu w danym zakresie spraw.
Właściwość miejscowa – określa organ terenowy mający kompetencję do rozstrzygania danej sprawy z punktu widzenia terytorialnego.
Właściwość rzeczowa – przyznanie organowi administracji prawa do rozstrzygania tylko określonych kategorii spraw.
Właściwość instancyjna – wskazanie instancji właściwej do rozstrzygania danej sprawy.
Zasada decentralizacji – związana z budową aparatu administracji i rozkładem zadań między różne ogniwa w układzie pionowym.
Zasada nadzoru – możliwość wkraczania w działalność jednostki nadzorowanej przy użyciu środków instruktywnych, organizacyjnych i kontrolnych.
Zasada kontroli – wykonywanie czynności sprawdzających działania jednostek administracji publicznej.
Zasada odpowiedzialności – obejmuje odpowiedzialność kierowniczą, karną, majątkową oraz służbową.

Zobacz też

Przypisy

Bibliografia

Jan Boć, Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2007, str. 15, 129-131.
Edward Jędrzejewski, Hitlerowska koncepcja administracji państwowej 1933-1945. Studium polityczno-prawne, Wrocław 1975.
Tadeusz Hilarowicz, Zarys nauki administracji…, Warszawa 1930.
Ludwik Kulczycki, Nauka o państwie, Warszawa 1929.
Diemut Majer, „Narodowo obcy” w Trzeciej Rzeszy. Przyczynek do narodowo-socjalistycznego ustawodawstwa i praktyki prawniczej w administracji i wymiarze sprawiedliwości ze szczególnym uwzględnieniem ziem wcielonych do Rzeszy i Generalnego Gubernatorstwa, przeł. Tadeusz Skoczny, Warszawa 1989.
Eugeniusz Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004.
Prawo administracyjne, red. Marek Wierzbowski, Warszawa 2003.
Jerzy Starościak, Administracyjny ustrój Polski, Warszawa 1947.
Edward Ura, Elżbieta Ura, Prawo administracyjne, Warszawa 2001.
Eugeniusz Zieliński, Administracja rządowa w Polsce, Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa 2001, str. 12-13, 27-42.
Prawo administracyjne Jan Zimmerman, Kraków: Kantor Wydawniczy Zakamycze 2005
Prawo administracyjne w pytaniach i odpowiedziach Irena Lipowicz, Radosław Mędrzycki, Maciej Szmigiero pod redakcją Ireny Lipowicz, wydanie 1 LexisNexis Warszawa 2010